Die Entstehung des Grundgesetzes 1948 bis 1949

Vorgeschichte

Am 8. Mai 1945 kapitulierte die deutsche Wehrmacht und damit war der Krieg in Europa beendet. Die Infrastruktur der Städte war durch die Bombardierungen weitgehend zerstört. Karl Dönitz, Nachfolger von Adolf Hitler, wurde zusammen mit der Regierung am 23. Mai 1945 von den Alliierten verhaftet. Am 5. Juni 1945 übernahmen die Regierungen der vier Mächte USA, UdSSR, Grossbritannien und Frankreich die oberste Regierungsgewalt in Deutschland. Jede Regierung setzte in ihren Besatzungszonen Militärgouverneure ein. „Jeder dieser Prokonsulen war in seiner Besatzungszone die höchste Autorität; gemeinsam bildeten sie eine Art Regierung, den Alliierten Kontrollrat in Berlin, der wenigstens die wirtschaftliche Einheit Deutschlands bis zur irgendwann erfolgenden staatlichen Neuorganisation aufrecht halten sollte“ (Benz 1999 A, S. 37). Die Neuorganisation des Deutschen Staates und die damit verbundene Verfassung war schon während des Regimes der Nationalsozialisten ein Diskussionsthema bei den deutschen Widerstandgruppen im Exil. „Besonders sozialistische und sozialdemokratische Gruppen in Grossbritannien und den USA entwarfen Modelle, die sich im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 dadurch auszeichneten, dass sie einen demokratischen Staat vorsahen„ (Feldkamp 1989. S. 13). Es gab nach dem Zusammenbruch der Nationalsozialisten eine grosse Anzahl von Entwürfen und Konzepten für eine neue Verfassung. „Aber erst an der Londoner Aussenministerkonferenz vom 25.11. – 15.12.1947 wurde der Zonenbeirat der britischen Zone aufgefordert, sich Gedanken über die zukünftige politische Struktur Deutschlands zu machen“ (Benz 1999 B, S. 187).
Zuerst musste in allen Besatzungszonen das politische Leben neu beginnen. Es gab aber viele Ungewissheiten, die man berücksichtigen musste. Wie z.B. „Welchen Parteien würden sich die in der Bevölkerung sicher noch vorhandenen Anhänger der NSDAP zuwenden? Welche Auswirkungen würde die Zerschlagung der historisch gewachsenen politischen Einheiten, etwa Preussen, auf die künftigen politischen Strukturen haben“ (Benz 1999 B, S. 195)? Ende 1945 und Anfangs 1946 wurden in allen Zonen demokratische Parteien zugelassen. In der US-Zone konnte das Volk bereits im Januar 1946 auf Gemeindeebene wählen. In den drei anderen Zonen wurde im September 1946 gewählt. Nach den Gemeindewahlen folgten die Land- und Stadtkreiswahlen. In der US-Zone fanden diese von April bis Mai und in den drei anderen Zonen im Oktober statt. Die Besatzungsmacht in den jeweiligen Zonen prägte die Wahlen, da verschiedene Wahlformen angewendet wurden. In der US-Zone wurde nach dem Verhältniswahlrecht gewählt, in der Britischen Zone gab es ein Gemisch von Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht. In der Französischen Zone wurde das Verhältniswahlrecht mit dem Recht auf Panaschieren eingeführt und in der Sowjetischen Zone führte man die Wahlen nach dem Weimarer Verhältniswahlrecht durch. Es durften in allen Zonen nur Parteien die lizenziert wurden zur Wahl antreten. Das aktive Wahlrecht wurde auf 21 Jahre festgesetzt, das passive auf 25 Jahre, ausser in der Sowjetischen Zone wo das Alter auf 23 Jahre festgesetzt wurde. Ausgeschlossen von den Wahlen waren 5 bis 6 Prozent der Wahlberechtigten, welche von den Besatzungsmächten als politische belastet angesehen wurden und in der Britischen Zone ein grosser Teil der Beamten.

Die Frankfurter Dokumente

Am 1. Juli 1948 wurde den Ministerpräsidenten der elf Länder der Westzone im US-Hauptquartier in Frankfurt ein Dokument übergeben, das die Empfehlungen für eine Staatsgründung enthielt. Die Ministerpräsidenten wurden im ersten Dokument beauftragt eine verfassungsgebende Versammlung bis zum 1. September 1948 einzuberufen:

„In Übereinstimmung mit den Beschlüssen ihrer Regierung autorisieren die Militärgouverneure der Amerikanischen , Britischen und Französischen Besatzungszone in Deutschland die Ministerpräsidenten der Länder ihrer Zonen eine Verfassungsgebende Versammlung einzuberufen, die spätestens am 1. September 1948 zusammentreten sollte“ (2003 doc. B).

Die Alliierten gaben den Ministerpräsidenten einen ganz klaren Auftrag für die Ausarbeitung einer neuen Deutschen Verfassung:

„Die Verfassunggebende Versammlung wird eine demokratische Verfassung ausarbeiten (…)“ (2003 doc. B).

Im zweiten Dokument werden die Ministerpräsidenten ersucht, die Grenzen der Länder zu überprüfen. Sie sollten darauf achten, dass es nicht zu grosse Länder innerhalb Deutschland geben wird. „Damit wurde eine französische Forderung eingelöst, der zufolge eine Ländergrenzenreform der Grundlage der föderativen staatlichen Neuordnung dienen sollte“(Feldkamp 1998, S. 19). Im dritten Dokument wurde die Beziehung zwischen den Alliierten und der westdeutschen Regierung angesprochen. Hier sahen die Alliierten ein Besatzungsstatut vor, das „ein Mindestmass der notwendigen Kontrolle über die Innen- und Aussenpolitik des künftigen Deutschlands in Aussicht stellte“ (Feldkamp 1998 S. 19).
Die elf Ministerpräsidenten äusserten sich nach der Bekanntmachung der Dokumente nicht öffentlich. Sie beschlossen am 8. und 9. Juli 1948 in Koblenz zusammen zu kommen und bis dahin wurde die Diskussion auf der Parteienebene geführt. Die SPD kritisierte die Westintegration, da sie eine mögliche Wiedervereinigung verhindere. Die CDU stimmte den Vorschlägen der Alliierten weitgehend zu.

Am 8. und 9. Juni trafen sich die Ministerpräsidenten unter der Leitung des CDU Ministerpräsidenten Peter Altmeier zu einer Konferenz in Koblenz um über die Frankfurter Dokumente zu diskutieren und sie einigten sich darauf folgende vier Standpunkte gegenüber den Alliierten zu vertreten:

1) „Die Frankfurter Dokumente sollten angenommen werden.

2) Die Schaffung eines westdeutschen Staates wurde jedoch abgelehnt. Die Einberufung einer Nationalversammlung kam für die Ministerpräsidenten in Anbetracht der Teilung Deutschlands keinesfalls in Frage.

3) Die Neuumschreibung der Ländergrenzen wurde als eine rein innerdeutsche Angelegenheit betrachtet, die ohne ein Mitwirken der Alliierten geklärt werden sollte.

4) Der Entwurf eines Besatzungsstatus wurde ebenfalls abgelehnt, da er den Besatzungsmächten zu viele Sonderrechte auf politischem und wirtschaftlichem Gebiet vorbehielt“. (Feldkamp 1998 S. 22).

Am 10. Juli 1948 legten die Ministerpräsidenten den drei Militärgouverneuren ihre Antwortnote zu den Frankfurter Dokumenten vor. Mit den Beschlüssen wollten die Minister den Alliierten mitteilen, dass sie willens waren die Frankfurter Dokumente zu erfüllen, gleichzeitig wollten sie aber keine Verantwortung für die Teilung Deutschlands übernehmen. Sie wollten alles vermeiden, „was dem zu schaffenden Gebilde den Charakter eines Staates verleihen würde“ (Feldkamp 1998, S 23). Bei der Verfassung sollte es sich um ein Grundgesetz handeln, dass solange ein Provisorium beleiben würde, bis „eine gesamtdeutsche Regelung und die Wiederherstellung der deutschen Souveränität“ (Feldkamp 1998, S 23) gesichert wäre.
Der amerikanische Militärgouverneur General Clay, war mit den Beschlüssen nicht einverstanden. Er ging soweit, dass er in Betracht zog, die „Pläne für eine westdeutsche Regierung ganz fallen zu lassen“ (Feldkamp 1998 S. 24). Die Militärgouverneure und die deutschen Minister kamen noch zweimal zusammen. In der letzten Sitzung am 26. Juli 1948 gaben die Alliierten nach. Sie erklärten sich einverstanden, „die Bezeichnung Verfassung zugunsten des Terminus Grundgesetz mit dem erläuternden Zusatz vorläufige Verfassung“ (Feldkamp 1998, S. 28) abzuändern. Anstelle einer Verfassungsgebendenn Nationalversammlung wurde den deutschen Minister gestattet, einen Parlamentarischen Rat einzuberufen.

Die Bildung des Parlamentarischen Rates

Im ersten Frankfurter Dokument wurde von den Alliierten klar bestimmt, wie die Wahl für die Verfassunggebende Versammlung stattfinden sollte:

„Die Gesamtzahl der Abgeordneten zur Verfassunggebenden Versammlung wird bestimmt, indem die Gesamtzahl der Bevölkerung nach der letzten Volkszählung durch 750 00 oder eine ähnliche von den Ministerpräsidenten vorgeschlagene und von den Militärgouverneuren gebilligte Zahl geteilt wird“ (2003 doc. B)

Die im Dokument angesprochene Volkszählung fand am 29. Oktober 1946 in allen vier Besatzungszonen und Gross-Berlin statt. Es wurde eine Gesamtbevölkerung von 65 150 932 Einwohnern gezählt. Bei dieser Zahl ist das Saargebiet, das zur Zeit der Zählung zur französischen Besatzungszone gehörte, nicht enthalten. Die Volkszählung wurde zwar auch im Saargebiet durchgeführt, aber die Ergebnisse wurden nicht zur Verfügung gestellt. Weiter sind darin verschleppte und in Lager untergebrachte Personen mitgezählt worden. Da sie eine Sonderstellung einnahmen, wurden sie nicht der deutschen Bevölkerung zugerechnet.
Die Verteilung der Bevölkerung, ohne die verschleppten und in Lager untergebrachten Personen, auf die vier Besatzungszonen und Gross-Berlin sah folgendermassen aus:

Amerikanische Zone: 16 878 146
Britische Zone: 22 021 205
Französische Zone: 5 053 178
Sowjetische Zone: 17 313 734
Gross Berlin: 3 191 226
Total: 64 457 489 ​

Die Ministerpräsidenten hatten während der Koblenzer Versammlung bereits von den Alliierten die Erlaubnis bekommen, dass wenn sich in einem Land eine Restbevölkerung von 200 000 Personen befänden, diese ebenfalls einen Abgeordneten bekämen. Die Alliierten hatten diesem Begehren zugestimmt. Die elf Länder der drei Besatzungszonen wählten in einer Proporzwahl insgesamt 65 Abgeordnete. „Deren Auswahl wurde freilich nicht dem Zufall überlassen, sondern die Parteiführung gab ihren jeweiligen Landtagsfraktionen vor, wer in den Parlamentarischen Rat gewählt werden sollte“ (Feldkamp 1998 S. 36).
Neben den 65 Abgeordneten wurden noch 5 Abgeordnete aus Berlin aufgeführt. Die Berliner waren aber nicht Mitglieder des Parlamentarischen Rates und hatten somit auch kein Stimmrecht. Das hatte damit zu tun, dass Berlin einen Vier-Mächte-Status inne hatte und das Gremium des Parlamentarischen Rates jedoch gehörte zu den Länder der drei Westzonen .
Die Alliierten hatten im ersten Frankfurter Dokument klar vorgeschrieben, dass die Verfassungsarbeit spätestens am 1. September 1948 beginnen sollte. Die Ministerpräsidenten wollten diese Frist einhalten und so wurde der Parlamentarische Rat am 1. September um 13.00 Uhr mit einem Festakt in Bonn eröffnet. Am Festakt nahmen neben den Abgeordneten des Rates Vertreter der christlichen Kirchen und Repräsentanten aus Wirtschaft und Kultur teil. „Die drei Militärgouverneure blieben wegen sehr wichtigen Besprechungen der Veranstaltung fern; tatsächlich befürchteten sie, die Moskauer Verhandlungen zur Aufhebung der Berliner Blockade zu gefährden“ (Feldkamp 1998, S. 44). Nach der Eröffnungsfeier wurde Konrad Adenauer zum Präsidenten des Parlamentarischen Rates gewählt. Carlo Schmid erhielt den Vorsitz im Hauptausschuss.

Die Fachausschüsse

Die Hauptarbeit der Ausarbeitung der neuen Verfassung begann am 15. September 1948 in folgenden Fachausschüssen:

 Ausschuss für Grundsatzfragen
 Ausschuss für Organisation des Bundes sowie Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege
 Ausschuss für Zuständigkeitsabgrenzung
 Ausschuss für Finanzfragen
 Ausschuss für Wahlrechtsfragen
 Ausschuss für das Besatzungsstatut

Diese sechs Ausschüsse tagten unter Ausschluss der Öffentlichkeit, nur der Hauptausschuss unter der Leitung von Carlo Schmid (SPD) hielten „59 öffentliche Sitzungen ab, darin wurden die verschieden Stadien des Grundgesetz Entwurfs diskutiert“ (Benz 1999 A, S. 122) und zusammengeführt zu einem Grundgesetz. „Bei den Verfassungsberatungen im Parlamentarischen Rat stand den Abgeordneten das Schicksal der Weimarer Republik vor Augen, deren Scheitern nicht zuletzt auf grundlegende Mängel der Reichsverfassung zurückgeführt wurde“ (2003 lib). „Die Grundprinzipien der Weimarer Verfassung: Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat, Bundesstaat“ (Grimm 1991, S. 374) wurden nicht in Frage gestellt.

Der Grundgesetzentwurf

Die Arbeiten der Fachausschüsse wurden an verschieden Lesungen im Hauptausschuss zusammengeführt und diskutiert. Dabei gingen die Meinungen in den verschiedenen Fragen auseinander. Hauptprobleme entstanden bei der Frage des Staatsoberhauptes, der zweiten Kammer und der Finanzverwaltung zwischen dem Bund und den Ländern. Nach der dritten Lesung wurde der Grundgesetz-Entwurf den Alliierten Militärgouverneuren zur Stellungsnahme übermittelt. Diese teilten der Delegation des Parlamentarischen Rates mit, dass der Grundgesetz-Entwurf in acht Punkten von den Forderungen, welche die Alliierten im Memorandum vom 22. November 1948 gestellt hatten, abweiche. „Die beiden wichtigsten waren die Finanzverfassung und die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern“(Benz 1999 A S, 125).

Die Verkündung des Grundgesetzes

Am 8. Mai 1949 wurde im Parlamentarischen Rat das Grundgesetz mit 53:12 Stimmen angenommen. Mit nein stimmten sechs der CSU Parlamentarier und je zwei der DP-, KPD- und Zentrums-Abgeordneten. Nun mussten die Militärgouverneure der Alliierten das neue Grundgesetz noch annehmen. Dieser Umstand führte im Parlamentarischen Rat immer wieder zu Diskussionen, da man der Auffassung war, unter einem „Diktat der Alliierten“ (Feldkamp 1998, S. 178) zu stehen. Die Militärgouverneure kamen mit einer Delegation des Parlamentarischen Rates am 12. Mai 1949 zusammen und nahmen das Grundgesetz nicht ohne Vorbehalte an:

 Die Polizeigewalt wie er im Art. 91 Abs. 2 stand, durfte erst mit der Genehmigung der Besatzungsbehörden ausgeübt werden.
 West Berlin hatte kein Stimmrecht im Bundestag oder Bundesrat, die Vertreter durften aber an den Sitzungen teilnehmen.
 Die Verwaltung durfte nicht zu einer „übertrieben Machtkonzentration“ (Feldkamp 1998, S. 179) heranwachsen.
 „Die Konflikte zwischen den Länderverfassungen und der vorläufigen Bundesverfassung sollte zugunsten der letzteren gelöst werden“ (Feldkamp 1998, S. 179).

Zwischen dem 18. und 21. Mai 1949 wurde in allen Landtagen über den Grundgesetzentwurf beraten. Er wurde ausser in Bayern in allen Teilen der Länder angenommen. Die Kommunistische Partei war als einzige Partei gegen den Entwurf des Grundgesetzes. Die Bayern lehnten den Entwurf ab, weil sie einen mangelnden Föderalismus darin sahen. Der Bayrische Landtag beschloss: „(…) dass bei Annahme des Grundgesetzes in zwei Dritteln der deutschen Länder, in denen es zunächst gelten soll, die Rechtsverbindlichkeit dieses Grundgesetzes auch für Bayern anerkannt werde“ (Feldkamp 1998, S. 181).


Quelle der Zahlen: Volkszählung von 1946, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden

Verwendete Literatur:

Benz 1999 A
Benz, Wolfgang
Die Gründung der Bundesrepublik, von der Bizone zum souveränen Staat, DTV 1999

Feldkamp 1998
Feldkamp, Michael F.
Der Parlamentarische Rat 1948 bis 1949, Vandenhoeck&Ruprecht 1998

Grimm 1991
Grimm, Dieter
Die Zukunft der Verfassung, Suhrkamp 1991

2003 lib.
Mommsen, Hans
Lehren aus der Geschichte der Weimarer Republik bei der Demokratiegründung des Parlamentarischen Rates 1948/49
Aus Lernen aus der Vergangenheit!? Der Parlamentarische Rat und das Grundgesetz; Vortrag und Podiumsdiskussion eines Kolloquiums des Gesprächskreises Geschichte der Friedrich Ebert Stiftung in Bonn am 27. August 1998
Online-Version Stand: 10. Oktober 2003
URL: http://library.fes.de/fulltext/historiker/00527toc.htm

2003 doc A
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (23.05.1949), in: documentArchiv.de [Hrsg.],
URL: http://www.documentArchiv.de/brd/1949/grundgesetz.html,
Stand: 10.Oktober 2003

2003 doc B
Frankfurter Dokumente" (01.07.1948), in: documentArchiv.de [Hrsg.],
URL: http://www.documentArchiv.de/brd/frftdok.html
Stand: 17. Oktober 2003